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Climat : compromis à la baisse au Parlement européen



Climat : compromis à la baisse au Parlement européen

On efface tout et on recommence. Le 8 juin dernier, en assemblée plénière, les eurodéputés avaient créé un choc en rejetant, par 340 voix contre 265, l’un des principaux textes législatifs du futur « paquet énergie-climat », celui qui porte sur la réforme du système européen des quotas d’émission de CO2 (ETS, selon l’acronyme anglais).  

Il s’agit de l’outil phare de la politique climatique européenne. Ce mécanisme mis en place en 2005 alloue chaque année aux grands sites industriels – centrales électriques au charbon et au gaz, aciéries, cimenteries… – à l’origine de 40 % des émissions de CO2 de l’Union européenne (UE), des quotas d’émission dont le volume annuel, fixé par les pouvoirs publics, est dégressif dans le temps. Ce système fait depuis l’objet de révisions régulières négociées entre Etats membres pour renforcer progressivement son niveau de contrainte, qu’il s’agisse du rythme annuel de diminution des quotas attribués, de l’extension des secteurs économiques assujettis (l’aviation intra-européenne depuis 2012) ou de la diminution du volume de quotas alloués gratuitement (aujourd’hui à l’ensemble de l’industrie lourde pour des motifs de concurrence internationale).

Cette dernière question des allocations gratuites de quotas est devenue centrale avec les discussions sur la création d’une taxe carbone aux frontières de l’Europe, appelée « mécanisme d’ajustement carbone aux frontières » (ou CBAM selon l’acronyme anglais). En effet, imposer aux produits importés une taxe proportionnelle à leur contenu carbone tout en exonérant les entreprises domestiques, en leur permettant d’obtenir gratuitement des quotas au lieu de les payer, créerait une concurrence déloyale et serait aussitôt attaqué devant l’Organisation mondiale du commerce (OMC).

L’extrême droite (ID), les souverainistes (ECR) et une partie de la droite centriste et libérale avaient jugé la proposition de révision de la directive ETS trop ambitieuse, tandis qu’elle ne l’était pas assez pour les Verts, les sociaux-démocrates (S&D) et la gauche radicale (GUE/NGL). Résultat, le 8 juin dernier, les uns et les autres l’ont, pour des motifs opposés, rejetée en bloc, les voix restantes du centre droit (Renew) et de la droite (PPE) n’étant pas suffisantes pour former une majorité. L’affaire était si grave et l’agenda si serré que les eurodéputés ont aussitôt décidé de revoter le texte dans les quinze jours, et manœuvré entretemps pour tâcher de réunir avant le nouveau tour de scrutin, fixé au 22 juin, une majorité sur une formule de compromis.

Fin des quotas gratuits à partir de 2027

Le blocage avait porté sur deux points. D’abord, la cible d’émissions, qui détermine le nombre de quotas alloués aux entreprises et le rythme de diminution de ceux-ci. Par rapport au compromis négocié en commission de l’environnement, un amendement voté le 8 juin en plénière porté par la droite (PPE) avec le soutien du centre-droit (Renew) avait fait passer de – 68 % à – 63 % en 2030 (par rapport à 2005) l’objectif de baisses d’émissions imposé aux secteurs couverts par l’ETS. Le – 63 % correspondant au deal négocié en commission de l’énergie.

Ensuite, et surtout, le PPE, avec l’appui de l’extrême droite (ID) et des eurosceptiques (CRE), avait fait passer en plénière un amendement repoussant à 2034 la fin des quotas gratuits pour les secteurs concernés par le futur mécanisme carbone aux frontières, soit bien au-delà du butoir de 2030 validé au niveau de la commission environnement du Parlement.

Il est très rare qu’un texte soit rejeté lors du vote final en plénière à Strasbourg, car les amendements font l’objet de discussions en amont entre les groupes politiques pendant le travail en commissions. Pour empêcher que le séisme du 8 juin ne se reproduise le 22, les tractations sont allées bon train entre les groupes parlementaires pour tâcher de trouver une majorité avant le 15 juin, date limite de dépôt des amendements sur le texte.

Ces compromis négociés à la baisse par rapport à l’urgence climatique disent combien les enjeux sont élevés et les tensions fortes entre ceux qui souhaitent appuyer sur la pédale du frein et ceux qui veulent mettre le pied sur l’accélérateur

Les groupes PPE, Renew et S&D sont parvenus à un accord qui assure une majorité. La fin des quotas gratuits pour l’industrie serait mise en place à partir de 2027 et atteinte en 2032, avec un rythme très lent les deux premières années. Le PPE a en outre obtenu que les industriels puissent continuer à profiter de quotas gratuits à hauteur de leur part d’exportations vers les pays sans taxe carbone, à supposer que cela soit juridiquement possible. En ce qui concerne la cible de baisse d’émissions, elle serait la même que ce que voulaient le PPE et Renew : – 63 % d’ici à 2030. 

Ces compromis négociés à la baisse par rapport à l’urgence climatique disent combien les enjeux sont élevés et les tensions fortes entre différents groupes d’intérêts à l’approche des décisions concrètes à prendre, entre ceux qui souhaitent appuyer sur la pédale du frein et ceux qui veulent mettre le pied sur l’accélérateur de l’action pour le climat.

En décembre 2019, Ursula von der Leyen, à peine arrivée à la tête de la Commission européenne, avait présenté un Pacte vert (Green Deal) pour entre autres réaliser, au niveau de l’UE, les objectifs de l’accord de Paris sur le climat… signé en 2015. Il a fallu ainsi attendre quatre ans pour qu’une proposition ambitieuse soit mise sur la table. Mais l’ambition est là : atteindre en 2050 la neutralité climatique, c’est-à-dire ne pas émettre plus de gaz à effet de serre que l’on en séquestre, de fait via les forêts et les sols. La proposition a rapidement été approuvée par les Etats membres… sans toutefois qu’ils ne se prononcent sur le comment.

Un an plus tard, les dirigeants européens s’accordent pour relever l’ambition à moyen terme. En effet, l’objectif alors en vigueur, une baisse de 40 % des émissions de gaz à effet de serre en 2030 (par rapport à 1990) est incompatible avec l’atteinte de la neutralité climat en 2050. Ils valident ainsi, en décembre 2020, la proposition de la Commission de réaliser une baisse d’émissions d’au moins 55 % en 2030. Un réel succès politique là encore, mais qui, là encore, reste toujours aussi flou sur le comment.

Travaux d’Hercule

En juillet 2021, un mois à peine après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi européenne sur le climat pour mettre en œuvre l’accord de Paris, la Commission présente un « paquet » d’une vingtaine de propositions législatives visant à atteindre le – 55 % de baisse d’émissions en 2030 (le « Fit for 55 package » dans le jargon bruxellois). Il s’agit principalement d’un renforcement des textes existants, comme la directive sur l’ETS, celle sur les énergies renouvelables ou encore celle sur l’efficacité énergétique. Mais apparaissent également des éléments nouveaux. Principalement le mécanisme d’ajustement aux frontières. Et également la création d’un fonds social pour le climat, nourri par une partie des recettes des ventes de quotas d’émission et destiné à compenser les effets sociaux d’une réglementation climatique plus exigeante.

Depuis, la balle est dans le camp du Parlement européen et du Conseil (les gouvernements des Etats membres). Ils ont à se prononcer sur chacune des propositions législatives du « Fit for 55 », d’abord séparément puis, pour rapprocher les positions, au terme de négociations en présence de la Commission (trilogue).

Ce travail herculéen (sans oublier que le Green Deal comporte d’autres paquets législatifs que celui sur le climat, notamment la stratégie « de la fourche à la fourchette ») est encore loin d’être abouti. A ce jour, sept textes seulement du paquet climat ont fait l’objet d’un scrutin au Parlement européen le 8 juin dernier, et d’autres sujets clés sont à venir (révision de la directive sur les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique, la taxation de l’énergie…).

Quatre sont passés le 8 juin et trois seront revotés le 22 : celui sur l’ETS, qui a été rejeté, et deux autres qui ne peuvent être traités séparément et n’avaient par conséquent pas été mis aux voix le 8 juin : la taxe carbone aux frontières qui dépend des arbitrages sur la fin des quotas gratuits et le fonds social sur le climat, tributaire des arbitrages sur le produit de la vente des quotas. A noter que le Parlement ne retient que partiellement la proposition de la Commission d’étendre l’ETS aux bâtiments et aux véhicules, ce qui concrètement reviendrait à instituer une taxe carbone au niveau des usagers… avec le risque d’un effet « gilets jaunes ».

Seules les entreprises de transport routier et le parc immobilier des sociétés seraient concernés, non les particuliers. Concernant le fonds social destiné à corriger les effets sociaux des mesures climat, son montant, calculé sur la base du quart des recettes générées par les ventes de quotas carbone, sera bien moindre que ce qu’envisageait la Commission, du fait de la réduction de l’ampleur de la réforme de l’ETS

Après le Parlement viendra ensuite l’étape du Conseil européen. La présidence française finissante a pour ambition que ces textes fassent l’objet d’un accord le 28 juin prochain entre les vingt-sept exécutifs lors du prochain Conseil des ministres de l’environnement. Cela semble difficile. Et, quoi qu’il en soit, il y aura les négociations en trilogue, prévues à l’automne.

Fin des voitures thermiques et quotas carbone pour les avions 

Rien de ce qui sera voté au Parlement européen mercredi prochain sur l’ETS et les textes qui lui sont liés, la taxe carbone aux frontières et le fonds social sur le climat, ne peut donc être tenu pour acquis et le niveau de l’ambition a bien des chances de reculer encore de quelques cases. Il en va de même pour les textes du paquet climat qui ont déjà été approuvés à Strasbourg le 8 juin dernier.

La fin des voitures thermiques, y compris hybrides, en 2035 est encore loin d’être inscrite dans la loi européenne

Le plus médiatique est la réduction de 100 % des émissions de CO2 des voitures et camionnettes d’ici à 2035, conformément à la proposition de la Commission. Une échéance actuellement fixée à 2040 dans la loi française. La baisse envisagée sera de 15 % d’ici à 2025 puis de 55 % en 2030. Ce vote (339 pour, 249 contre, 24 abstentions) est un échec pour le PPE qui n’a pas réussi à rassembler une majorité contre ce texte. Mais on ne sait pas ce qu’en fera le Conseil au vu des dizaines de milliers d’emplois menacés par l’électrification des autos et qu’il faudra accompagner, puis ce qui ressortira des négociations en trilogue.

Le Parlement ne s’est en effet pas montré mieux disant que la Commission sur ce sujet, si bien que le point de compromis qui sera trouvé avec le Conseil pourrait se trouver bien en deçà. La fin des voitures thermiques, y compris hybrides, en 2035 est donc encore loin d’être inscrite dans la loi européenne. Et une grosse majorité de parlementaires (367) ont envoyé un très mauvais signal en votant l’amendement « Ferrari » (déposé par les souverainistes italiens), qui autorise les voitures de luxe fabriquées à moins de 1 000 unités de continuer à rouler à l’essence. Les riches ont pourtant plus que les autres les moyens de ne pas polluer…

Les parlementaires ont également un peu resserré la vis pour l’aviation. Elle fait l’objet depuis 2012 d’un système de quotas, non pleinement intégré au régime de l’ETS et très peu contraignant par ailleurs. Seuls les vols intra-européens sont assujettis à des quotas, qui par ailleurs sont alloués gratuitement aux compagnies aériennes… par ailleurs exemptées de taxes sur le kérosène.

Avec le texte sur le secteur aérien voté le 8 juin, le champ d’application des quotas est élargi aux vols internationaux sortants (mais non entrants) et les quotas gratuits seront éliminés en 2025, deux ans plus tôt que ce qu’a proposé la Commission. Avec, pour faire passer la pilule, une réserve de 40 millions de quotas gratuits (et autant de tonnes de CO2) dans lesquelles les compagnies utilisant des carburants « durables » pourront piocher à hauteur du CO2 ainsi évité. Ou prétendument évité.

Le secteur non ETS renforcé

L’ETS couvre les gros sites industriels et les centrales à gaz et au charbon, mais cela ne concerne pas le secteur diffus (agriculture, bâtiments, transports…), soit 60 % des émissions de gaz à effet de serre. Cet ensemble fait l’objet d’une directive dite de « partage de l’effort » climatique, dont il faut aussi relever l’ambition. Aujourd’hui, l’objectif est de réaliser une baisse de 30 % en 2030 au niveau européen par rapport à 2005 (- 37 % en France). Les eurodéputés ont validé le 8 juin la préconisation de la Commission : porter cette baisse à – 40 % (et – 47,5 % en France). A voir, là encore, ce qu’en feront les Etats membres. Un hic de taille : contrairement à ce que préconisait la rapporteure du projet de loi, membre du PPE, aucune sanction financière n’est prévue si un pays émet au-delà de son objectif.

Hic de taille : contrairement à ce que préconisait la rapporteure du projet de loi, membre du PPE, aucune sanction financière n’est prévue si un pays émet au-delà de son objectif

Enfin, le dernier texte du paquet climat passé au parlement le 8 juin porte sur les puits de carbone naturels. L’objectif est d’accroître la capacité des forêts et des sols à capturer le carbone de l’atmosphère. Concernant la forêt, tout dépendra concrètement de la manière dont ce « puits » sera développé et entretenu. Une intensification de la sylviculture peut conduire à des désastres écologiques. Inversement, une gestion fine et raisonnée peut permettre tout à la fois d’augmenter le volume de bois sur pied, d’enrichir la biodiversité forestière et d’accroître la production de bois d’œuvre et de bois-énergie. Concernant la séquestration de carbone dans les sols, les députés PPE ont tiré à boulets rouges sur l’adoption d’objectifs précis. Cela aurait conduit à développer des pratiques agricoles à rebours du modèle dominant : plantation de haies, agroforesterie, extension des prairies, plus grande diversification et rotation des cultures…

Dans le contexte de l’inflation, de la flambée des prix de l’énergie et alimentaires liée à la reprise post-Covid et à l’agression de l’Ukraine par la Russie, le Parlement ne s’est pas montré écologiquement mieux disant par rapport à la Commission, comme il a pu l’être par le passé. Les partisans du frein ont gagné du terrain sur les partisans de l’accélérateur. La messe n’est pas dite, mais il n’est pas sûr que la somme des arbitrages qui seront rendus à partir de cet automne mette l’Europe en bon ordre de marche pour réaliser son objectif de – 55 % en 2030. Et 2030, c’est dans sept ans et demi.

Depuis la signature de l’accord de Paris, sept ans et demi se sont déjà écoulés, deux ans et demi depuis l’annonce du Green Deal. Et, en définitive, toujours pas de traduction concrète de ces ambitions dans la réglementation européenne. Depuis, les canicules et autres chocs climatiques se suivent et se ressemblent. Depuis, il y a eu une pandémie mondiale puis une guerre au cœur de l’Europe qui ont également souligné l’urgence de sortir des énergies fossiles, de restaurer les équilibres naturels et de reconquérir une autonomie à l’échelle de l’Union. Que faut-il d’autre ?





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